北京房地产专业律师靳双权，专业代理二手房买卖、借名买房、房产继承、确权、腾退房屋、公房纠纷、央产房、军产房等房产纠纷案件。从业十二余年，带领专业房产团队，办理了大量房地产案件，积累了丰富的诉讼经验，现在将这些案件改编为房地产纠纷案例，希望可以帮助到你。（为保护当事人隐私安全及避免不必要纠争，以下当事人姓名，公司名称等均为化名，如有雷同，可以联系我们，我们将予以撤销。）
被告盐亭房管所于2015年4月22日作出盐房决字（2015）第11号“关于撤销商品房预售合同网签备案登记的决定书”，认为瑞翔公司在开发“鸿瑞国际城一期”房产过程中，刘小蓉与瑞翔公司以借款抵押的真实目的进行商品房预售网签备案登记，其行为不符合《城市商品房预售管理办法》第二条的规定，决定撤销商品房预售合同网签备案登记编号为：20139003102、20139003225、20139003226、20139003227、20139003228、20139003229、20139003230、20139003232、20139003233、20139003234、20139003235、20139003236、20139003237、20139003238、20139003239、20139003240、20139003241、20139003242、20139003243、20139003244、20139003245、20139003246、20139003247、20139003248、20139003249、20139003250、20139003251、20139003252、20139003253、20139003254、20139003255、20139003256、20139003257、20139003258、20139003259、20139003260、20139003261、20139003262、20139003263、20139003264、20139003265、20139003266、20139003267、20139003268、20139003269、20139003270、20139003271、20139003272、20139003273、20139003274、20139003275、20139003276、20139003277、20139003278、20139003279、20139003280、20139003281、20139003282、20139003283、20139003284、20139003285、20139003286、20139003287、20139003288、20139003290、20139003291、20139003292、20139003293、20139003294、20139003295、20139003297、20139003298、20139003299、20139003301、20139003302、20139003303、20139003304、20139003305、20139003306、20139003307、20139003308、20139003309、20139003310、20139003311、20139003312、20139003313的网签备案登记。
原告刘小蓉诉称，一、被告作出的决定书缺乏法律依据，适用法律、法规错误，侵犯了原告的财产权。被告撤销网签登记备案所依据的法条是《城市商品房预售管理办法》第二条，该条是对“商品房预售”这一概念的解释，它既不是一个许可性条款，更不是一个禁止性条款。因此，对一个词语概念的解释条款，不能作为行政机关作出改变行政相对人权利的具体行政行为的法律依据。二、被告作出的决定书认定事实错误，超越法定职权，依法应予撤销。1、决定书称：刘小蓉以南充广聚行投资理财信息咨询服务有限公司（以下简称：广聚行公司）名义借款给第三人，并于2013年9月29日与第三人签订了《借款合同》、《最高额抵押合同》。但原告并非是以广聚行公司名义借款给第三人。2、决定书称：原告不属于真实的承购人，且未实际支付预售商品房的定金或购房款。这一认定与客观事实不符，原告有相关合同为证。况且，是否是涉案房屋的承购人，是否支付购房款项，属于民事行为，应由民事法律调整，不属于行政法调整的范围，更不应由行政机构自主认定。3、被告将协助公安机关已完成查封的案涉房屋的网签登记备案予以撤销，是一种典型的违法行为。在被告作出的撤销决定书中，有公安机关已经查封的房屋。被告未经任何法定程序，一纸决定书就擅自解除了公安机关查封房屋的网签登记备案，导致案涉房屋被第三人卖与他人，侵犯了原告的财产权利。为此，请求人民法院依法判决：（1）撤销盐亭房管所作出的盐房决字（2015）第11号决定书；（2）本案诉讼费由被告承担。
原告为了证明自己的主张，提供了下列证据：
第一组：原告身份证明，证明原告的主体资格适格。
第二组：《商品房买卖合同》，证明原告与第三人系商品房买卖合同关系。
第三组：盐房决字（2015）第11号决定书，证明被告作出该行政行为后自行撤销，属于《行政许可法》第六十九条中第四项的范围，行政机关审查许可后，改变了行政相对人的权利。
第四组：协助查封通知书，证明公安机关要求被告协助对原告网签登记备案的商品房进行查封。
第五组：被告出具的回执，证明被告已收到协助查封通知书。
第六组：网签登记备案清单，证明被告撤销网签登记备案后，又被第三人卖给了其他人，并且被告对这些买受人进行了网签登记备案。
被告盐亭房管所辩称，公安机关的查封是在启动调查之前，第三人以《商品房买卖合同》的形式抵押担保对外融资，把拆迁安置还房户和实际购房户的房屋以网签登记备案的方式，全部用于第三人在融资公司的借款抵押担保。为此，原告与第三人是借贷抵押担保关系，不是真实的买卖关系，既不属于商品房预售合同网签登记备案的范围，又不属于《城市商品房预售管理办法》调整的范畴。被告通过信访举报，在查明事实的情况下，以自行纠错的方式，作出盐房决字（2015）第11号决定书并无不当，且程序合法，事实清楚，适用法律正确，应当依法予以维持。请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告为了证明作出的行政行为合法，提交了下列证据：
第一组：盐房决字（2015）第11号决定书，证明这一具体行政行为的内容。
第二组：事业单位法人证书、法人代表身份证明，证明被告具有商品房交易管理的职能。
第三组：盐亭县委、政府相关领导签批的意见，要求调查“鸿瑞国际城一期”拆迁安置户的诉求、信访资料，证明被告作出行政行为的背景条件。
第四组：被告向第三人出具的通知，要求对群众举报的相关情况协助调查，证明被告启动了调查程序。
第五组：《借款合同》、《借款居间合同》、《补充协议》、《委托代开借款凭证协议》、《借款到期通知书》、86份《商品房买卖合同》，证明原告系出借人是合同的相对人，借款人是第三人的法定代表人王大国和杨艳，双方形成了借款抵押担保关系。而原告与第三人签订的86份《商品房买卖合同》，是原告为了确保借款的资金安全，是对借款的担保，双方不是真实的买卖关系。
第六组：送达回证，证明被告作出的决定书已送达给了原告，程序合法。
第三人瑞翔公司述称，原告与第三人签订了《商品房买卖合同》，其目的是为了保证借款资金的安全，双方是借贷担保关系，不是真实的买卖关系，被告作出撤销错误、虚假的商品房网签登记备案合法，应当依法予以维护。
第三人为了证明自己的主张，提供了下列一组证据：
《商品房买卖合同》。证明该合同是为了《借款合同》的担保。
经庭审质证，被告对原告提供的六组证据，质证意见是：（1）对一至三组证据的真实性不持异议；（2）对四至六组证据有异议，与本案无关，不属于本案审理的范围。
第三人对原告提供的六组证据，质证意见是：（1）对一至三组证据的真实性不持异议，但对关联性有异议，原告认可《商品房买卖合同》是对《借款合同》的担保；（2）对四至六组证据有异议，原告所持主张已超出本案审理的范围，与本案无关。
原告对被告提供的六组证据，质证意见是：（1）对第一组证据真实性、关联性无异议，合法性有异议；（2）对第二组、第四组证据无异议；（3）对第三组证据有异议，信访资料与本案原告的诉求没有任何关系，群众上访不能作为被告作出违法行政行为的依据；（4）对第五组证据的真实性无异议，合法性有异议；（5）对第六组证据的真实性无异议，该决定书已送达给了原告，但对关联性有异议，与本案无关。
第三人对被告提供的六组证据，质证意见是：对一至六组证据的真实性、关联性、合法性无异议，支持被告的证明目的。
原告对第三人提供的一组证据，质证意见是：如果第三人认为《商品房买卖合同》是《借款合同》的担保，应当举出两份合同，才能证明两者之间的关联性。
被告对第三人提供的一组证据，质证意见是：对其真实性、合法性、关联性不持异议。
本院对上述证据认证如下：一、对原、被告、第三人提供的盐房决字（2015）第11号撤销决定书的合法性和《商品房买卖合同》的真实性待合议庭评议后认定；二、对原告提供的四至六组证据不予认定，与本案无关，不属于本案审理的范围；三、对其余证据的真实性予以认定。
经审理查明，被告盐亭房管所隶属于盐亭县规建局，系全额拨款的事业单位。2015年3月31日，盐亭县事业单位登记管理局向被告颁发了事证第151062600104号《事业单位法人证书》，法定代表人为白经卫，开办资金为113万元，业务范围为：为房地产权利人提供房管及确权发证服务；城市公有房屋、私有房屋管理；房地产权属登记与发证；房地产产籍档案整理保管；城市房地产交易和租赁管理及中介服务；房地产广告管理；房地产开发项目立项及开工初审；城镇规划区内房屋拆迁管理，有效期至2020年3月31日。2014年4月2日，盐亭县质量技术监督局向被告颁发了组织机构代码证，有效期至2018年4月1日。第三人瑞翔公司于2011年3月1日成立，系自然人投资或控股的有限责任公司，并经原盐亭县工商行政管理局核准登记为法人企业，注册号为510100000188803，法定代表人为王大国，注册资本为800万元，经营范围为：为房地产开发、房屋建筑工程施工、建筑装饰装修工程施工……。第三人取得相关资质后，在盐亭县云溪镇新东街原法院、检察院、公安局、党校、政府招待所、川登公寓等办公所在地和部份干部、居民房屋所在地，以灾后重建、旧城改造、拆迁安置补偿、棚户区改造和商品房开发为一体的形式进行房地产开发，开发项目名称为“鸿瑞国际城一期”。2013年9月，第三人在“鸿瑞国际城一期”主体工程尚未完工和已取得（盐）房预售证第13026号《商品房预售许可证》的情况下，由于缺乏项目开发资金，与原告协商了有关借款担保事宜。2013年9月24日，第三人以甲方名义与周宇以乙方名义签订《融资居间服务合同》。2013年9月29日，第三人以借款人、甲方的名义与广聚行公司以居间人、乙方的名义签订了《借款居间服务合同》。同日，第三人以借款人、甲方的名义与原告以出借人代表、乙方的名义和广聚行公司以居间人、丙方的名义签订了《借款合同》。主要载明：第三条，借款金额为2000万元；借款期限为：1200万元8个月，自2013年9月27日起至2014年5月27日止；800万元6个月，自2013年9月27日起至2014年3月27日止；第四条，月利率为1.6%;第六条，第三人用“鸿瑞国际城”800万元的商品房、3200万元的住房按市场五折售价作预售抵押借款，预售商品房买卖合同房屋清单涉及的营业用房、住房共计86套。同时，第三人与广聚行公司签订了《补充协议》。2013年9月27日至9月28日，第三人与原告签订了86份《商品房预售合同》，涉及商品房的位置、套数、建筑面积等内容与《借款合同》中预售商品房买卖合同房屋清单的内容一致。合同签订后，第三人应用网络信息技术将86份《商品房预售合同》进行了网签，并与原告一道在被告办证窗口办理并领取了登记备案后的86份《商品房预售合同》，备案登记号分别为：20139003102、20139003225、20139003226、20139003227、20139003228、20139003229、20139003230、20139003232、20139003233、20139003234、20139003235、20139003236、20139003237、20139003238、20139003239、20139003240、20139003241、20139003242、20139003243、20139003244、20139003245、20139003246、20139003247、20139003248、20139003249、20139003250、20139003251、20139003252、20139003253、20139003254、20139003255、20139003256、20139003257、20139003258、20139003259、20139003260、20139003261、20139003262、20139003263、20139003264、20139003265、20139003266、20139003267、20139003268、20139003269、20139003270、20139003271、20139003272、20139003273、20139003274、20139003275、20139003276、20139003277、20139003278、20139003279、20139003280、20139003281、20139003282、20139003283、20139003284、20139003285、20139003286、20139003287、20139003288、20139003290、20139003291、20139003292、20139003293、20139003294、20139003295、20139003297、20139003298、20139003299、20139003301、20139003302、20139003303、20139003304、20139003305、20139003306、20139003307、20139003308、20139003309、20139003310、20139003311、20139003312、20139003313。2014年3月24日、2014年5月21日，第三人、原告、广聚行公司分别又签订了三份《借款合同》、《借款居间服务合同》、《补充协议》和《委托代开借款凭证协议》等。2015年4月15日，“鸿瑞国际城一期”回迁户（拆迁安置还房户）以第三人安置给回迁户的房屋被被告网签登记备案给他人为由，持《诉求书》集体到县委、政府相关领导处信访，并要求政府相关部门切实履行职责，采取措施，及时纠正将回迁户房屋网签登记备案给他人的乱作为行为，让回迁户的安置房早日得到保障、早日竣工、早日入住。盐亭县群众工作局按照领导的签批意见，要求被告调查处理。2015年4月16日，被告向第三人作出“关于‘瑞翔国际城’因‘一房多卖’造成群体信访事件协助调查的通知”，载明：据2015年1月20日县领导接待信访人李某某、陈某、何某某反映“鸿瑞国际城”一房多卖，导致购房人利益受损和回迁户持《诉求书》反映将拆迁安置还房进行网签出售的问题，瑞翔公司在接到本通知之时起，随时协助房管所调查和资料取证。第三人收到该通知后，向被告提供了与原告签订的《借款合同》和86份网签登记备案的《商品房预售合同》等材料。2015年4月20日，“鸿瑞国际城一期”拆迁安置还房户和实际购房户再次到县委、政府信访。2015年4月22日，被告在调查核实相关情况后以自行纠错的方式，向原告作出盐房决字（2015）第11号“关于撤销商品房预售合同网上备案登记的决定书”，主要载明：刘小蓉同志，瑞翔公司在开发“鸿瑞国际城一期”房产过程中，你以广聚行公司名义借款给瑞翔公司，并于2013年9月29日与瑞翔公司签订了《借款合同》。在瑞翔公司取得（盐）房预售证第13026号《商品房预售许可证》的情况下，你为了确保借款的安全，于2013年9月8日又与瑞翔公司签订了86份《商品房预售合同》，同时在本所进行了网上备案登记。上述事实，有《借款合同》、《商品房预售合同》和未实际支付预售商品房的定金或购房款等证据予以佐证。本所认为：你与瑞翔公司系借款抵押关系，虽然你们签订了《商品房预售合同》，但你不属于真实的承购人，且未实际支付预售商品房的定金或购房款。为此，你与瑞翔公司以借款抵押的真实目的进行商品房预售网上备案登记，其行为不符合《城市商品房预售管理办法》第二条的规定。现决定如下：撤销商品房预售合同网上备案登记编号为：20139003102、20139003225、20139003226、20139003227、20139003228、20139003229、20139003230、20139003232、20139003233、20139003234、20139003235、20139003236、20139003237、20139003238、20139003239、20139003240、20139003241、20139003242、20139003243、20139003244、20139003245、20139003246、20139003247、20139003248、20139003249、20139003250、20139003251、20139003252、20139003253、20139003254、20139003255、20139003256、20139003257、20139003258、20139003259、20139003260、20139003261、20139003262、20139003263、20139003264、20139003265、20139003266、20139003267、20139003268、20139003269、20139003270、20139003271、20139003272、20139003273、20139003274、20139003275、20139003276、20139003277、20139003278、20139003279、20139003280、20139003281、20139003282、20139003283、20139003284、20139003285、20139003286、20139003287、20139003288、20139003290、20139003291、20139003292、20139003293、20139003294、20139003295、20139003297、20139003298、20139003299、20139003301、20139003302、20139003303、20139003304、20139003305、20139003306、20139003307、20139003308、20139003309、20139003310、20139003311、20139003312、20139003313的网上备案登记。如对本决定不服，应当从收到本决定书之日起60日内向盐亭县人民政府提起行政复议或从收到本决定书之日起3个月内向盐亭县人民法院提起行政诉讼。被告作出撤销决定书后，向原告进行了送达，同时向第三人和盐亭县人民政府法制办公室各送达一份。原告收到撤销决定书后未申请行政复议，在法定期限内向本院提起行政诉讼。
同时查明，第三人在开发“鸿瑞国际城一期”房地产项目时，一共涉及拆迁安置还房户约249户，在取得《商品房预售许可证》后，实际预售房屋100多户。第三人未将拆迁安置还房户的房屋和实际购房人预售的房屋告诉给被告，被告在不知晓的情况下，将“鸿瑞国际城一期”的在建房屋网签登记备案给了23家融资公司个人，共计约417套房屋。2015年4月，被告以撤销原告网签登记备案的方式，分别作出撤销决定书，一共撤销了23家涉及约417份《商品房买卖合同》的网签登记备案。随后，被告依据第三人提出的申请和盐亭县土地储备中心、盐亭县规建局提交的材料，对拆迁安置还房户的房屋和实际购房人的预售房屋进行了网签登记备案。
另查明，本案在审理过程中，第三人依据《行政诉讼法》第六十一条第一款的规定，向本院提起民事诉讼，要求确认与原告签订的86份《商品房预售合同》无效。本院于2015年8月20日立案受理后，由同一审判组织公开开庭进行了审理。2015年11月9日，瑞翔公司在本院宣判前提出撤诉申请，认为瑞翔公司与刘小蓉签订的《商品房预售合同》是《借款合同》的担保，符合自2015年9月1日起施行的最高人民法院《关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》第二十四条第一款：“当事人以签定买卖合同作为民间借贷合同的担保，借款到期后借款人不能还款，出借人请求履行买卖合同的，人民法院应当按照民间借贷法律关系审理，并向当事人释明变更诉讼请求。当事人拒绝变更的，人民法院裁定驳回起诉”规定的情形，人民法院应当按照民间借贷法律关系审理，瑞翔公司没有必要提起本案诉讼。2015年11月10日，本院依法作出民事裁定书，准许瑞翔公司撤回起诉。
本院认为，人民法院审理行政案件，以事实为根据，以法律为准绳，对行政行为是否合法进行审查。本案系撤销商品房预售合同网签登记备案这一行政行为所引发的行政登记案件。被告系盐亭县规建局举办的事业单位，取得了《事业单位法人证书》和《组织机构代码证》，按照《事业单位法人证书》确定的业务范围，在盐亭县行政辖区内从事城市房地产交易管理等职权。根据建设部制定的《房屋登记办法》和《城市商品房预售管理办法》第十条：“商品房预售，开发企业应当与承购人签订商品房预售合同。开发企业应当自签约之日起30日内，向房地产管理部门和市、县人民政府土地管理部门办理商品房预售合同登记备案手续，房地产管理部门应当积极应用网络信息技术，逐步推行商品房预售合同网上登记备案”的规定，显然，被告虽然系事业单位，但是属于建设部制定的规章授权的房产管理部门，具有对盐亭县行政辖区内商品房预售合同的管理和网签登记备案这一职权，其行政主体资格适格。本案中，原、被告、第三人争执的焦点有三点：第一，被告盐亭房管所作出的撤销决定书事实认定是否错误；第二，被告盐亭房管所作出的撤销决定书适用法律、法规是否正确。第三，被告盐亭房管所作出撤销决定书这一行政行为是否合法。一、关于被告盐亭房管所作出的撤销决定书事实认定是否错误的问题，本案中，原告与第三人以签订《借款合同》、《商品房买卖合同》的形式，双方形成了借款抵押担保的法律关系。同时，第三人又与广聚行公司以签订《借款居间服务协议》的形式，形成了居间服务的法律关系。虽然被告盐亭县房管所在作出的撤销决定书中认定“原告以广聚行公司的名义借款给第三人”的事实不实，与客观事实不符，但是该认定并不影响原告与第三人之间的借贷关系，原告是出借人代表，第三人是借款人，是客观存在的事实，有双方签订的《借款合同》予以证明，不具有事实认定错误或明显不当的情形。为此，原告认为被告盐亭房管所作出的撤销决定书事实认定错误的主张不能成立，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项撤销的法定情形，本院不予支持。二、关于被告盐亭房管所作出的撤销决定书适用法律、法规是否正确的问题，目前，我国涉及商品房预售合同网签登记备案这一行政行为仅有一部法律，即《中华人民共和国城市房地产管理法》，该部法律只有四十五条第二款作了一般性的规定。除此之外，一是国务院制定的《城市房地产开发经营管理条例》第二十七条第二款和建设部制定的《房屋登记办法》第十条也作了一般性的规定；二是建设部制定的《城市商品房预售管理办法》，这部规章对商品房预售合同网签登记备案作出了较为全面的规定。上列法律、法规、规章所保护的是真实的商品房预售合同行为。本案中，被告盐亭房管所将86份不是真实买卖关系的、并用于借款抵押担保的《商品房买卖合同》进行网签登记备案，明显不属于上列法律、法规、规章所保护的商品房预售合同的行政管理范围，也不属于《城市商品房预售管理办法》调整的范畴，更不符合《城市商品房预售管理办法》第二条界定商品房预售的法定要件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第三款：“人民法院审理行政案件，参照规章”之规定，被告盐亭房管所适用《城市商品房预售管理办法》第二条的规定，所作出的撤销决定书并无不当，适用这一规章正确，本院予以认定。为此，原告所持被告盐亭房管所作出的决定书适用法律不当的理由不能成立，本院不予支持。三、关于被告盐亭房管所作出撤销商品房预售合同网签备案登记决定书这一行政行为是否合法的问题。首先，被告盐亭房管所在撤销决定书中认定：“虽然原告与第三人签订了《商品房预售合同》，但是原告不属于真实的承购人，未实际支付预售商品房的定金或购房款，双方以借款抵押的真实目的进行商品房预售合同网签登记备案”的事实，有原告和第三人签订的《借款合同》和《商品房买卖合同》等证据予以证明，事实清楚，证据确凿、充分，本院予以认定。庭审中，原告认为与第三人签订的《借款合同》、《商品房买卖合同》合法有效，该主张属于《合同法》、《担保法》、《物权法》和最高人民法院有关司法解释等民事法律关系调整的范畴，不属于行政案件审理的范围，本院在本案中依法不予审理。其次，被告盐亭房管所对信访引发出来的问题和县委、政府相关领导的意见，启动了调查程序，查明了原告与第三人签订的86份《商品房买卖合同》是《借款合同》的抵押担保，不是真实的商品房买卖关系，在现行法律、法规、规章未规定行政机关或授权的组织对以借款抵押担保为目的的商品房买卖关系实施网签登记备案的情况下，认定原作出的网签登记备案的行政行为既不属于商品房预售合同网签登记备案的范围，又不属于《城市商品房预售管理办法》调整的范畴，其登记行为错误，便以自行纠错的方式，及时撤销虚假、错误的网签登记备案这一行政行为，是切实贯彻执行依法行政、有错必纠、保障法律、法规正确实施的法制原则的具体表现，并无不当，本院予以支持。综上，被告作出的盐房决字（2015）第11号决定书这一行政行为所认定的事实清楚，证据确凿、充分，适用法律正确，程序合法，本院予以支持。原告要求撤销被告盐亭房管所作出的决定书的主张不能成立，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定的情形，本院不予支持，应当依法驳回其诉讼请求。为此，为了解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，并经本院审判委员会讨论决定，判决如下：
驳回原告刘小蓉的诉讼请求。
根据中华人民共和国国务院《诉讼费用交纳办法》的规定，本案收取案件受理费50元，由原告刘小蓉负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省绵阳市中级人民法院。
